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成都市地方立法概况研究——以十四个副省级城市地方立法
对比研究为例
摘要：自1982年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称为地方组织法）修正颁布实施以来，包括成都在内的15个副省级城市先后获得不同程度的地方立法权，2015年3月15日，全国人民代表大会审议通过关于修改《中华人民共和国立法法》（以下简称为立法法）的决定，所有设区的市被赋予了立法权，当然也包括15个副省级城市，从立法数量、立法频率、地方立法特点以及援用上位法的情况等方面来看，这15个副省级城市
既有十分相似、相互借鉴的地方，又在立法方向、立法特点等方面存在地方特色。
一、十四个副省级城市立法概况（横向对比）
地方立法是我国立法体制总体框架中不可或缺的重要组成部分，地方立法应当在遵循“不抵触、有特色、可操作”原则的基础上，结合本地实际情况，制定出行之有效、地方特色鲜明的地方性法规、规章，既要有效保障宪法、法律和行政法规在本行政区域的贯彻执行，又要提高各地因地制宜自主解决本地事务的能力，从而积累地方立法的经验，提高地方立法的质量。
1、十四个副省级城市地方立法的成果。
截至2016年，十四个副省级城市地方立法数量从深圳到沈阳依次递减，平均地方立法数量为92.5.其中深圳、武汉、厦门、广州、长春、南京、杭州、宁波、西安和沈阳10个城市在1986年之前便出台了地方性法规，充分运用了拟定地方性法规草案的权利。济南、大连、青岛和哈尔滨4个城市在1986年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修订后（此时较大市开始有完整的地方立法权，由市人民代表大会常务委员会会议通过，经省人民代表大会常务委员会会议批准后颁布），也相继出台了地方性立法。可见各个城市对地方立法工作重要性的认识在不断加强，在数量上和范围上都取得了一定成果。 截至2016年，十四个副省级城市部分现行有效地方性法规进行频率横向对比，各地立法机关对地方立法问题的重视度逐渐提高，地方立法的内容涵盖了新立法法规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护以及其他”等几个方面的内容，基本做到了以立法解决社会热点、难点和民生问题，并且加强了大气污染、水污染和生态环境保护等方面的立法，一定程度上推进了创制性立法建设，普遍在地方性立法上取得了一定的成绩。 2、十四个副省级城市地方立法的重复率较高
通过横向对比可以看出，各个城市的部分地方性法规名称、范围和内容的相似度以及重复率都普遍偏高，相互抄袭的问题严重，地方立法的特色不够突出。也说明各个城市之间有关立法活动的交流与合作较少，立法的创新性不够明显，立法发展不够平衡。 二、十四个副省级城市立法概况（纵向对比）
立法为民是法治理念的核心，立法应努力做到为发展社会主义市场经济，完善社会主义法律体系，促进改革和发展提供服务。
1、十四个副省级城市地方立法来源覆盖率高
截至2016年，十四个副省级城市的立法依据均有相关法律和法规并且占比极高，14个城市地方性法规数量的平均值为92.5，其中有法律依据的占比高达79.5，是平均立法数量的85.9%，而有法规依据的占比高达74.1，是平均立法数量的80.1%。 2、十四个副省级城市地方立法援引上位法覆盖率高
截至2016年，十四个副省级城市的地方立法依据均有相关具体的上位法并且占比较高，14个城市地方性法规数量的平均值为92.5，其中有明确国家一级上位法的占比高达93.3，是平均立法数量的101%；而有明确省一级上位法的占比为35.6，也达到了平均立法数量的38.5%。部分法规不仅在上位法的援引上相互重合，并且部分地方立法在体例和内容上与其国家一级上位法和省一级上位法都有重复，小法抄大法，形成了“三世同堂”、“四世同堂”的特点。
截至2016年，十四个副省级城市中部分地方性法规的立法情况表现为：
首先，在城乡建设与管理领域，分属6各地区的14个城市普遍制定了为数较多的地方性法规，其中以深圳和厦门为首的经济特区城市尤为突出，立法内容包括了城市道路建设、城市交通管理、城乡财政管理以及城乡居民的基本社会保障的各个方面。
其次，在历史文化与保护领域，分属6各地区的14个城市虽然立法的数量不算太多，但普遍显示出了对这一领域的重视程度在逐渐加强，大部分城市都不断尝试根据自身的地方历史文化特色，有针对性的制定一些地方性法规。
再次，在环境保护领域（以大气保护为例），分属6各地区的14个城市都制定了相应的有关大气环境保护的地方性法规，体现了对环境保护方面立法的重视，其中，以东北部哈尔滨市为首的工业城市和西北部环境污染较为严重的西安市在这一领域的努力尤为突出，充分体现了因地制宜的特色。 三、地方立法的公开性
为了进一步了解14个副省级城市的地方立法现状，笔者基于全国人大“中国法律法规信息库”统计的数据，对各副省级城市现存有效的地方法规进行比较分析。 1、地方立法的公开性问题概况
本文的数据来源均为全国人大“中国法律法规信息库”，但在数据收集和调查研究的过程中，笔者分别查阅了全国人大官方网站、各地人大官方网站、政府网站、报纸、杂志、新闻网等媒体以及人大、政府年度工作报告等。在数据收集的过程中，因为各地人大官方网站信息更新的不够及时和准确、人大官网发布数据有误、网站信息的不全面和不确定等一系列问题，使得本人在数据收集与整理的过程中耗费了大量的人力和时间成本，最后经过多次反复的排查，才勉强得出本文所使用的部分数据。 2、立法信息公开化问题
首先，政府部门主导立法的倾向有待扭转。 其次，立法主体过于单一的问题有待重视。
最后，立法活动的社会参与度与信息公开度有待进一步加强。
广泛的社会参与，是实现科学立法、民主立法的根本保障。在14个副省级城市的地方立法活动中，部分城市为立法活动的公开性和社会参与性所做出的努力值得肯定：
（1）在地方性立法法案起草的方式上，一部分城市在立法实践中，通过委托高校、专家组或者研究机构对立法草案进行起草；一部分城市通过立法协商会的方式，将部门、区域等一系列因素贯穿起来，有效的进行了地方立法的合作，获得了不错的效果。
（2）在地方性立法活动的信息公开度和社会参与度上，一部分城市通过将立法草案及时在网络上公开的方式，广泛征求广大网民的意见，较大的提高了公众参与立法的热情并且能够及时得到人民对立法草案的反馈；一部分城市积极的在地方组织立法听证会，广泛听取公众的意见，有效促进了地方立法的民主化进程。 地方立法活动的问题仍然普遍存在：
（1）在目前的立法评估工作中，立法前和立法后的相关立法评估工作有待加强，评估的主体略显单一。
（2）加强网站建设，方便公众参与立法活动，各个地方的电子政务的发展有待改善。 （3）加强立法活动的程序性规定。各个城市在提高公众参与度的同时也不能忽视参与立法活动的程序问题。如果没有具体完善的相关程序性规定，公众参与立法活动的实际效果也有待商榷。
（4）加强立法专业人才的培养。立法是专业性、技术性较强的工作，需要一定的立法知识和立法技巧。设区的市在获得立法权后还面临着立法专业人才缺失的问题。只有解决这些问题，才能有效的推动地方创制性立法的建设，提高地方立法的质量，从而全面推进科学立法和民主立法，充分发挥地方立法的积极作用。
作者简介：雷玲（1989.10-），女，四川省成都人，成都市双流区四川大学法学院法学理论专业，硕士研究生。
本文来源：https://www.wddqxz.cn/599e10fe6beae009581b6bd97f1922791788be1d.html
2022-07-01
