推进形成主体功能区战略提出的背景和意义(一)

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推进形成主体功能区战略提出的背景和意义(一)

内容摘要：从“一五”计划开始，中央政府在不同的时期，实施了不同的区域发展战略。这些战略的实施，在缓解某些区域问题的同时，通常会加重另外一些区域问题。推进形成主体功能区的提出是对我国国土空间开发管理思路和战略的一个重大创新，是对区域协调发展战略的丰富和深化，具有重要的现实意义。 关键词：区域战略，主体功能区，意义 新中国成立特别是改革开放以来，我国区域经济发展取得了巨大成就，但也积累了一些矛盾和问题。其中，最为突出的是，空间开发失序，资源和要素空间配置效率低下，人和自然和谐相处的关系遭到一定程度的破坏。鉴此，国家“十一五”规划纲要提出了推进形成主体功能区的战略。它的提出是对我国国土空间开发管理思路和战略的一个重大创新，是对区域协调发展战略的丰富和深化，具有重要的现实意义。

一、正在实施的区域战略和政策不足以保证区域经济协调发展的实现 （一）区域战略和区域政策演变的三个阶段

从“一五”计划开始至目前，我国区域战略和政策的演变大体上经历了三个阶段：（1）上世纪50年初期至十一届三中全会召开，为扶持内陆地区发展时期；（2）改革开放初期至世纪之交，为鼓励沿海地区率先发展时期；（3）进入新世纪以来至目前，为促进区域协调发展时期。 1.扶持内陆地区发展时期。严格地说，这一时期没有明确的区域发展战略，有的只是工业布局政策。主导思想是“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。(见毛泽东同志1956年发表的《论十大关系》。)”基本思路是，以国家政治和国防安全为主要考量，利用沿海的工业基础和适当外援，采用指令性计划的手段，促使工业布局向内地推进，形成全国工业布局相对均衡、各大经济协作区自成体系的格局。主要手段，一是在固定资产投资的安排中，增加内陆地区所占的比重；二是采取强迫命令的方式，把沿海地区的老企业搬迁至内陆地区。前者如：“一五”计划时期，在我国苏联援助建设的156项和国内自行设计的538项重点工程中，东北和内地占2/3，而沿海只占1/3(“156”项中沿海只占1/5)；辽宁、黑龙江、吉林、北京、山西、河北、河南、湖北、四川、陕西、甘肃等11个省市占全国基本建设投资的55.5%。后者如：在“三线”建设时期(1964年，为更好编制第三个五年计划，根据当时全国经济发展和经济布局的形势，中央将全国按一线、二线、三线调整了生产力布局。一线地处战略前沿，三线地区为全国的战略后方。在一、二线地区内，又依本地区情况，划出若干地方作为区内的三线地区。习惯上，称前者为大三线，后者为小三线。)的1964和1965年两年时间里，就从上海、北京、天津、辽宁等工业基础较好的省市搬迁了174个项目。

2.鼓励沿海地区率先发展时期。改革开放以后，我国区域经济发展的重点也发生了转变，其突出标志是：在80年代中后期，明确提出了“沿海地区发展战略”。主导思想是：“允许和支持一部分人、一部分地区通过诚实劳动和合法经营先富起来，鼓励先富起来的帮助未富起来的。(见《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》。)”基本思路是，以加快经济发展和迅速提高综合国力为主要考量，利用沿海地区的区位优势和发展基础，通过营造特殊的政策环境吸引国内外优质生产要素向沿海地区聚集，促进沿海地区率先发展，以沿海地区的发展带动内陆地区的发展。主要手段，一是设立一系列特殊区域，1980年设立深圳、珠海、汕头和厦门经济特区，1985年开放14个沿海城市，1985年确定珠江三角洲、长江三角洲和闽南三角洲为经济开放区，1988年设立海南经济特区，1992年设立浦东新区；二是给沿海地区一系列优惠政策，如：减免企业所得税、下放投资立项权、提高当地外汇留成比例、开放金融服务（允许境外金融机构在沿海地区设立总部或分支机构）、培育和发展资本市场（在深圳和上海建立证券交易所）；三是鼓励沿海地区进行体制创新，默许沿海地区突破中央的有关法律和政策的限制。


3.促进区域协调发展时期。上个世纪90年代中期，我国区域经济发展中出现了两大问题，一是地区差距的扩大，一是地区产业结构的趋同。针对这两大问题，在制定《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》时，中央明确提出了区域经济协调发展的思路。之后，根据邓小平同志关于“两个大局”的构想，中央于1999年提出了西部大开发战略，于2003年提出了振兴东北地区等老工业基地战略，于2005年提出了促进中部地区崛起战略。再之后，根据全面落实科学发展观的要求，“十一五”规划对区域协调发展战略做了进一步的完善和系统化。我们认为，区域协调发展战略，其实是一簇子战略构成的体系，这些子战略包括：推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，支持革命老区、民族地区和边疆地区发展，推进形成主体功能区，和促进城市化健康发展。需要指出的是，区域协调发展的思路虽然在“九五”计划制定时就已提出，但是，其战略的形成则是在西部大开发战略提出之后。因此，促进区域协调发展时期的始点应是世纪之交。还需要指出的是，目前，在区域协调发展战略的诸子战略中，有些已经成型并已付诸实施（如四大板块战略），有些已有基本思路但尚未有实施方案（如推进形成主体功能区战略）。

区域协调发展战略的主导思想是，“从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展(见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。)”。基本思路是，以构建和谐社会和实现全面协调可持续发展为考量，通过系统地设计区域政策、合理地分配政策资源营造大体相当而又有所差异的空间政策，充分发挥市场的基础性作用，促进各地区共容式发展(各地区共容式发展，不是指各地区的同步发展，而是指各地区发挥各自的优势，相互配合，相互支持，在实现各自应有的发展同时，实现整体发展利益的最大化。)，推动人与自然和谐相处。主要手段包括：加强基础设施建设，支持国有企业改革和特色产业发展，鼓励技术进步和产业结构升级，加大转移支付力度，增加环保和生态建设投入（如在长江上游、黄河上游实施退耕还林工程），等(详见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划》。)。

（二）不同时期区域发展战略和政策的得与失

1.扶持内陆地区发展时期。这一时期实施的地区政策，加快了内陆地区工业化、城市化的进程，缓解了生产力区域布局不均衡的状况，提高了内陆地区在全国经济社会发展中的地位：1952-1978年，内陆地区工业总产值比重由30.1%上升到39.1%。

但是，它们在缩小地区差距方面所取得的成效并不明显。一方面，东部（按四大板块划分，下同）生产总值的份额不但没有下降，反而有所上升，1952-1978年，由1952年的42.7%上升到1978年的44.1%；另一方面，东与中、西部人均地区生产总值的差距不仅没有缩小，反而有所扩大，同期，东部人均地区生产总值与中部的比值由1.45扩大到1.69，与西部的比值由1.57扩大到1.85。

另外，这一时期的区域政策还引发了四个不利后果：（1）资源空间配置效率低下。由于强调各地区经济自成体系，不仅各地的比较优势未能充分发挥，而且稀缺的增量资源也未能配置到其边际产出最高的地区。同时由于工厂布点过于分散，聚集效益也未能产生。（2）许多工业项目服务于国防安全，与民生关系不大，形成了一个个自成体系、自我循环的“飞地”，没能起到有效带动周边地区经济社会发展的作用。（3）沿海老工业基地的作用未能很好发挥。由于国家对沿海工业的改造、扩建、新建的投资过少，上海、华北等老工业基地发展受到限制，辐射带动能力的增长缓慢。（4）一些地方的生态环境遭到了破坏。在三线建设时期，许多项目都布置在生态比较脆弱（如豫西、鄂西和湘西）的地区，且“靠山、分散、隐蔽”。它们的建设带来了一定的环境生态问题。

2.鼓励沿海地区率先发展时期。这一时期实施的区域战略和政策，在一定程度上提高了资源空间配置效率，显著增强了东部沿海地区的经济实力，明显地提升了东部沿海地区的辐射带


动能力，在东部沿海地区培育了若干区域性和全国性的经济增长极，加快了内陆地区的经济增长，有力地促进了综合国力和国际竞争力的增强。 同时，鼓励沿海地区率先发展战略也导致了一些不如人意的后果。突出的表现是地区差距持续扩大。1978-2000年，东部生产总值占全国的份额由44.1%上升到52.8%，中部的份额由21.8%下降到20.2%，西部的份额由20.1%下降到17.1%，东北的份额由13.9%下降到10.0%。同期，东部人均GDP与中部人均GDP的比值由1.69扩大到2.02，与西部的比值由1.85扩大到2.42；与东北的比值由0.84扩大到1.39。另外，政策的统一性受到影响。由于这一时期区域政策的实质和一般特征是在特定区域营造有别于其他地区的政策环境，以之吸引其他地区资金、人才和技术向特定地区聚集，促进特定地区的发展，各地区均把争取国家的优惠政策或在自身权限的范围内（甚至越权行事）制定相关的优惠政策作为区域经济发展的基本手段。这导致了区域政策的细碎化，影响了区域政策整体效益的发挥。

3.促进区域协调发展时期。虽然这一时期的区域战略和政策实施的时间还不够长，但是其正面效果开始显现。表现在：（1）区域差距扩大的势头得到一定程度的控制。虽然东部仍然是我国经济增长最快的地区，但是，东部与中部、西部和东北在增长速度上的差异呈现了缩小之势。2004年，东部的增长速度分别比中部、西部和东北高2.24、1.38和2.10个百分点；2005年，则只高1.64、1.06和0.98个百分点。（2）国家经济几何重心(经济几何重心是运用区域经济研究中的一种定量分析方法，根据各省区的经济规模，计算出的空间上一个平衡点。随着时间的推移，由于各地区经济规模的相对变化，这一平衡点将发生位移，其移动可以大体上反映区域经济发展的客观进程。)移动轨迹由南东向转向北西向。从上个世纪80年代开始，以经济特区的设立和沿海港口城市的开放为主要动力，珠江三角洲地区成为经济成长最快的地区，受此影响，我国经济几何重心向南偏西方向转移。1992年以后，以浦东开发开放为主要动力，长江三角洲地区成为经济成长最快的地区，受此影响，经济几何重心在继续快速南移的同时，逐步向东偏移。2000年以后，以西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起等三大战略的实施为主要动力，环渤海地区和中西部一些地区的发展加快，在这种背景下，经济几何重心在保持东移基本态势的同时，逐步向北向西延展。（3）地区专业化分工在不断深化，产业空间布局在不断调整。1999-2003年，20个制造业行业的空间集中度平均提高3.3%。（4）人与自然的关系得到一定程度的改善。如：2002-2006年，全国的森林覆盖率由16.55%提高到18.21%，提高了1.66个百分点(这一成就的取得与在西部大开发中实施的退耕还林工程密不可分。)。 可以预期，中国现在正在实施的以四大板块战略为主要内容的区域发展战略，在日后的区域经济发展中，仍将发挥不可替代的作用。然而，应当看到，仅有这些战略，并不足以保证区域经济协调发展的实现。首先，这些战略主要是在区域发展不平衡的基础上提出的，侧重于从抑制地区发展差距扩大方面推动区域协调发展，较少顾及各地区的发展定位、产业分工和人与自然的和谐相处。其次，这些战略形成于不同的历史时期，针对的是不同历史时期特定的区域经济发展任务或区域经济问题，战略之间界限分明。在这些战略之上，缺乏更高位阶的具有统筹功能的战略，导致这些战略难以发挥相互配合、共同促进区域协调发展的作用。再次，与这些战略相配套的政策措施系统性不够（如较少顾及生态保护的利益补偿问题）、协调性不足，导致区域战略的目标难以完全实现。最后，这些战略是粗线条的，主要是以省级行政区划为基础的，不便于区域战略和政策的细化和具体化。

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