国有资本经营预算与公共预算关系综述

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国有资本经营预算与公共预算关系综述

作者：刘凯璇

来源：《新经济》 2016年第2期



刘凯璇

摘 要：随着我国预算体系的不断发展，国有资本经营预算的涵义在不断丰富和发展，公共预算和国有资本经营预算展现出更多异同点，基于构建合理预算体系的重要性，尤其是建立国有资本经营预算的重要性，很多学者更加关注国有资本经营预算和公共预算的关系。本文主要对关于国有资本经营预算与公共预算关系的文献进行回顾。

关键词：国有资本经营预算 公共预算

国有资本经营预算和公共预算都是我国预算体系的重要组成部分，两者之间的关系很大程度上取决于我国采取怎样的预算制度。从单式预算转向复式预算的改革探讨和实践，大致经历了从单式预算到双元预算（经常性预算和建设性预算），到三元预算（公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算）再到多元预算（政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算）的发展。而其中很重要的一环在于对国有资本经营预算的设想，国有资本经营预算在我国先后经历了理论探讨（始于20世纪80年代）、实践探索（2003年）和全面开展（2006年）三个阶段。

一、国有资本经营预算和公共预算的涵义

在简单回顾了我国预算制度的发展后，明确了国有资本经营预算和公共预算所处的制度背景，接下来要想探究两者关系，还应明确两者的涵义。

1.公共预算的涵义。政府公共预算，是为满足社会公共需要提供公共产品的预算，国家以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业支出的预算。

2.国有资本经营预算的涵义。国有资产经营预算是指国家以国有资产所有者身份取得的收益和资产经营性收入，再用于资产经营性支出，保证国有资产产生较大的经济效益和社会效益的资产经营性收支预算。由于建立国有资本经营预算制度处于一个不断探索的过程，因此国有资本经营预算的涵义也在不断丰富和发展，例如，有学者认为目前的国有资本经营预算，既是国家预算的一部分，又具有经营管理的职能，是以国有资本经营战略为基础，将所有重大和关键问题融合于一个价值体系之中，对国有资本经营过程进行分权、协调、控制和提供评价依据的制度安排。

二、国有资本经营预算和公共预算的联系和区别

根据界定的国有资本经营预算与公共预算的概念，不难看出两者之间既有联系又有区别。两者同为政府预算的组成部分，国家财政与国有资本经营之间存在税收缴纳以及财政补贴和转移性收支的关系。同时，国有资本经营预算与公共预算又在权能和性质、目标取向、收支形式、管理手段和编制目的等方面存在差异，如政府一般性预算依据的是国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配权和再分配权，性质上看是非经营性预算，而国有资本经营预算依据的是国家对国有资本的所有权及由此派生出来的收益索取权和支配权，性质上属于经营性预算；国有资本经营预算的目标是追求经济效益最大化，公共预算目标侧重于实现最佳社会效益；国有资本经营收入以利润形式为主，支出一般以投资形式出现，公共预算收入以税收形式为主，支出一般采取拨款形式。




三、独立说（平行说）和附属说

国有资本经营预算和公共预算的关系，是学者们争议的一个重要问题，分歧的焦点在于国有资本经营预算应否独立于政府财政预算，学界主要存在两种观点：独立说（平行说）和附属说。

1.独立说。其中独立说理论主要认为国有资本经营预算与公共预算是相互独立的预算体系，但是又存在一定的联系。独立说（平行说）主要建立在四种理论的基础之上：双元财政理论，国家财务理论，所有者财务理论和法律基础。双元财政理论主要从政府作为社会公共管理者与国有资产所有者两种职能的分离角度支持国有资本经营预算应该独立于公共预算。而国家财务理论和所有者财务理论这两种学说的研究路径迥异，但殊途同归，并无优劣之分，只是国家财务论更为明确地指出国资预算的定位。二者均认为国家的所有者职能应独立存在，其预算收支虽同属政府预算，应受到最高权力机构的监督，但其不同于以税收作为主要收入来源的公共预算，应构造与公共预算相对独立的预算收支体系。

2.附属说。而附属说理论认为国有资本经营预算只是公共财政预算的一部分，而不可能成为与其相提并论的一种预算。附属说理论的产生基于我国目前并不具备独立说理论所要求的运行条件：实行“双元财政”模式的基本前提条件是政企分开和政资分开，到目前为止，我国经济体制改革的实践尚不能说明已经有效地解决了这一问题；随着企业产权制度改革的全面推开，城市国有经济比重下降较大，改革与发展的矛盾较为突出，在这种情况下，附属理论具有更广泛的适用性。同时，现行复式预算编制存在功效低下、复式预算体系不尽合理等问题，国有资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段难以独立发挥作用。

四、总结

独立说的相关理论相对成熟，得到大多数学者支持，代表着国有资产管理体制改革和国有资本经营预算未来的发展方向，但独立说理论的推行是建立在城市国有资产管理体制和国有资本运行机制比较健全和完善，社会主义市场经济的发育和进程较快，国有经济总量较大，企业运行效益良好的基础之上。

而针对支持附属说理论学者的质疑，独立说学者也做出了回应，认为我国政府的国有资本代表职能与其一般社会管理者职能初步实现了分离，现行“双元结构”的财政运作模式也不可能为其他单一结构的财政模式所替代，因此国有资本财政和国有资本经营预算就有其存在的理论依据。但是，不管是独立说的支持者还是附属说的支持者，都承认国有资本经营预算和公共预算间的联系是无法割断的。

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（作者单位：北京工商大学 会计学 北京市 100048）

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