关于征地拆迁纠纷利益相关者及其冲突的浅析

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关于征地拆迁纠纷利益相关者及其冲突的浅析

马克思说：“利益是社会领域中最普遍、最敏感，同时也是最易引起关注的问题。人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。征地拆迁纠纷的实质便是各个利益相关者之间的利益冲突。从经济学角度讲，利益冲突源于人们对稀缺性资源的争夺，他们的行为可以用“经济人”假设加以解释。

1 征地拆迁中的利益相关者及其利益 1.1 征地拆迁中的利益相关者

在农村集体土地的征收和拆迁的过程中，利益相关者主要包括地方政府、开发商、村集体经济组织、被征地拆迁人等。 1.2 利益相关者的利益 1.2.1 地方政府的利益

从政治学的角度来讲，政府的立场就是公众的立场，政府的利益就是广大人民群众的利益，政府不能有私利，不能有自身利益。但在实际中，政府是由很多部门和工作人员构成的，政府工作人员的工资、福利的发放，政府办公环境、工作设备的改善和配备，不同政府部门之间的利益和政府官员的个人私益等都是存在的，所以政府自身利益也是客观存在的。同时，在错误的发展观和政绩观的驱动下，地方政府为获取发展所需的资金，往往在巨额的土地出让金的诱惑下直接参与开发商的商业开发项目。地方政府在农村集体土地的征收中能获得可观的利益：

（1）得到高额的土地出让金。政府通常利用城市建设为由，以极低的价格大量征收农村集体土地，然后高价出让给开发商，从中获取巨额差价。尤其对于一些经济状况不好的地方，他们既没有得天独厚的地理优势和资源优势，也没有独具特色的地方产业，他们最快速最可行的提高财政收入的做法就是通过土地差价得到高额的土地出让金。

（2）获得新建项目的后期收益。当土地开发建成新的项目后，不管该项目产权属于何人用作何用途，它理所当然的处于政府的管理之下，能为政府带来各种税费等后续管理收益。在如此的利益驱动下，政府更是乐于介入商业开发，并在征地拆迁过程中滥用行政力量，尽最大努力帮助开发商快速完成建设项目，政府这样的错位角色最终导致了征地拆迁过程中的矛盾纠纷增加。

（3）地方官员获取优秀“政绩”等个人利益。现行的领导干部政绩考核体系过分注重经济发展指标，特别是GDP增长的指标，使得一些想多出政绩早日升官的官员大力推进“看得见、摸得着”的城市建设项目，这些大型的城市建设项目可以为这些官员带来优秀的“政绩”，许多地方官员也因此得到了晋升。这更加刺激了这些官员本身和其他效仿的官员更加努力的征收农村集体土地进行“形象工程”、“面子工程”的建设，其中不少是不切实际的盲目开发建设。地方官员的这种“政绩”越是突出，被拆迁人的利益越是受损严重，征地拆迁矛盾越尖锐。 （4）政府官员通过权力“寻租”获取个人利益。在实践中，开发商经常通过贿赂政府官员以便能低价获得农村集体土地，有些官员还故意设置“门槛”刁难开发商以便能得到一些好处。政府官员通过征地拆迁寻租从而获取个人私利的现象屡见不鲜，征地拆迁这块已经成为土地腐败的高发区。 1.2.2 开发商的利益

在我国，各地对拆迁人的定义是不同的，所以开发商在征地拆迁中充当角色也随之不同。在有些地方的征地拆迁活动中，由于拆迁人是政府设立或者指定的工作机构，并非开发商，在


表面上看来，开发商在征地拆迁的并没有充当利益角色，但实际上，政府取得地块的价格，直接影响着开发商最终所缴的土地出让金高低。而在北京、杭州等地，拆迁人就是经过政府批准可以对农村集体土地上的房屋实施拆迁的用地单位，开发商实际上就是拆迁人，开发商在征地拆迁过程中直接充当了利益角色。作为“经济人”的开发商，追求利润的最大化是他们的最终目的。而要实现这一目的，办法主要有两点：

（1）降低土地出让金和拆迁户补偿金额。被拆迁房屋的赔偿金额是以房地产市场评估价格确定的，但是作为第三者的评估机构同样也是“经济人”，他们为了自己的利益，为了能从当地政府手中承揽评估工程甚至压低评估价格以迎合政府。因此被拆迁房屋的评估赔偿金额实际上还是掌握在当地政府手中，加之我国法律对拆迁补偿费用没有做最低价格限制，因此开发商把重点精力放在政府一边，通过贿赂政府官员，以达到少交土地出让金和补偿金的目的。 （2）争取政府出面强制执行统一的补偿标准避免逐户协商赔偿。一个大型商业项目的建设势必会涉及成千上万的拆迁户，由于商业开发涉及拆迁户人数众多，为了节约时间减少谈判成本，开发商就会付给政府酬金，让政府出面以行政手段强制执行统一的补偿标准，从而节省了大量的时间和成本。 1.2.3 被征地拆迁人的利益

农民也是“经济人”，他们也会考虑自己的土地被征收后能获得的收益和需要付出的成本。如果在征地过程中得到的收益少于需要付出的生活成本，他们就会对征地产生抵触情绪，进而引发冲突。作为被拆迁者，他们会力争获得以下利益：

（1）力争扩大补偿范围。根据法律的规定，在土地征收中，政府付给农民集体经济组织和农民的补偿费用仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，不包括因征用土地导致的间接损失，补偿范围过窄。农民在补偿范围方面不仅希望得到法律规定的各种补偿，他们更希望能把因征地导致的经营损失以及因征地所致的必要费用（如临时租房费等)，甚至包括非经济上的附带损失（如精神权益、环境权益、劳动权益等)也能计入补偿范围。 （2）力争提高补偿标准。《土地管理法》第47条规定了国家对被征地农民的补偿标准，当地政府在单方面制定补偿标准细则时也不会超出《土地管理法》的这一补偿标准。征地补偿价格远远低于市场价格，致使被征地农民明显感到自己的利益受损，所以他们就会采取一定的抵制措施，希望政府能提高补偿标准。

（3）追求最多的拆迁补偿。在拆迁过程中，一些被拆迁人想尽一切办法使自己获得最多的补偿。在利益驱动下，如果正常的途径得不到补偿，他们就会想尽各种各样方法来争取达到，比如通过补种有价值的农作物或树苗、突击搭建房屋、改变房屋用途等方法来提高补偿标准，有的干脆直接提出无理要求漫天要价。

（4）提高或至少维持拆迁前的生活水平。在农村集体土地的征收拆迁活动中，被拆迁人相对于政府和用地单位的强势地位，他们处于一种弱势地位。在征地拆迁安置和补偿问题上，他们不仅不能得到应有的安置和补偿，还且还要为之付出更多的其他方面的成本，比如和睦融洽的邻里关系、小孩上学困难、交通和就医不便、中断正常的经济收入等，如果统一安置农民“被上楼”，他们还要缴纳物业费、卫生费等费用致使生活成本加大，还且还不能通过饲养家禽、种植蔬菜等方式来自给自足，农民的生活水平较征地拆迁前是明显下降。 1.2.4 村集体经济组织的利益

在土地征收的过程中，农民集体处于被动的弱势的地位，他们无权选择土地征用与否，对土地征用补偿的高低也没有发言权。对于农民集体而言，对于政府的征地行为唯一能做的就是配合征地或抵触征地。作为农民集体组织的代表——农村基层干部为了个人利益诸如维持现有的地位等，面对政府的征地行为，他们只能以牺牲村民的利益为代价接受征地要求。


根据《土地管理法》的有关规定，征地补偿是由土地补偿费和安置补助费两部分组成的。土地补偿费是补偿给村集体组织的，由村集体组织管理和使用。在土地补偿费支配时，农村基层干部为追求自身利益甚至利用职权之便中饱私囊，攫取农民财产。此外，征地拆迁的对象可能也包括属于农村集体经济组织的房屋和村干部自己的房屋，在这种情形下，村集体经济组织也成了被拆迁人，利益上也与普通的农民保持一致。 2 征地拆迁中的利益冲突

2.1 被拆迁人与地方政府的利益冲突

虽然地方政府由于自身利益的驱动使自己的角色定位出现偏差，但是地方政府在很大程度上考虑的还是宏观的、国家和集体的、长远的利益，而农民一般只考虑微观的、自身的和眼前的利益。因此，农民和政府产生分歧也就理所当然了。

当征地方案达成时，农村集体组织全权代表被拆迁人和当地政府围绕土地征用补偿方案展开谈判和博弈。然而，在当地政府和农民集体进行的谈判过程中，农民集体无权决定土地的征与不征，土地的征与不征是由政府说了算的，农民集体此时已经处于劣势的不公平地位。在这一谈判过程中，政府代表的是至高无上的国家利益，其拥有的征收权具有强制性的，因此农民集体在和政府的谈判过程中只能在补偿标准上有所争取，然而补偿标准也由国家法律严格限制在规定的范围内，当双方就土地征用补偿标准无法达成一致时，就可能发生矛盾，致使农民会采取一些不正当不合理的方式来维权。 2.2 被拆迁人与开发商的利益冲突

开发商与被拆迁人的博弈行为同政府与被拆迁人的博弈大致相当。在土地征收拆迁过程中，作为被拆迁者的农民是不能选择退出的，他们无权选择他们的房屋拆或者不拆。一旦政府决定征收某一地块，并且已经获得相关部门的批准后，农民就必须按期搬迁。正是由于缺乏这种退出权，他们之间的谈判是以农民的房屋必须拆为前提的，致使被拆迁方和开发商谈判实质上是不公平的谈判，开发商在谈判过程中会尽量压低补偿价格损害被拆迁人的利益。这也就产生了拆迁纠纷，甚至更为严重的拆迁事故。 2.3 被拆迁人与村集体组织的利益冲突

在农民集体与地方政府完成了征地补偿的第一次谈判之后，农民集体和农民进行征地收益的第二次谈判。第二次谈判实质上是被拆迁人和农村基层干部之间的利益博弈。在双方的谈判和博弈中，农村基层干部身份特殊，他们既是土地被征收的农民个体又是农民集体利益的代表，集体利益高于个人利益，村干部在“村集体利益代表”身份的掩护下，加上村干部和农民之间的信息不对等一些有利条件，使他们在博弈中更容易取得优势，农民的利益最终被村干部侵占。由此造成了征地补偿款随意分配发放和支配使用，甚至出现村干部贪污农民补偿款的情况，农民与村干部之间的矛盾冲突变得明显和激烈。

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