政府与政治

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论“治理”概念的运用与滥用

摘 要：“治理”一词在英语国家作为日常用语出现已有百年，是指在特定范围内行使权威，它常用作对范围广泛的组织或活动进行有效安排。虽然这一个概念应用的背景各异，从中无法找到统一的政治体系，但其中仍然含有一个政治进程。 关键词：治理；概念；政治进程



直到20世纪80年代，可以说“治理”还是一个不常听到的词，而今天的联合国、多边和双边机构、学术团体以及民间志愿组织关于开发问题的出版物却很难有不以它为常用词来形容的。为什么会这样？本文试图通过探讨这个词广泛使用的若干原因和它在不同开发背景下形成政策的方式来对这一问题进行回答。

一．西方学者对“治理”概念的界定

1989年世界银行在概括非洲的情形时首次使用了“治理危机”这个词语，此后“治理”便广泛地被用于政治发展研究中，特别被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。而90年代以后，一些西方学者也对治理作出了新的界定。治理理论的创始人罗西瑙将治理定义为一系列活动的管理机制，它们虽未得到正式授权，但能有效发挥作用，而且与统治不同，它指的是一种由共同的目标支持的活动，但主体并未是政府，也无需依靠国家强制力量实现。罗茨认为，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着以一种新的统治过程，意味着有序的统治的条件已经不同从前，或是以新的方法统治社会。”库伊曼和弗利艾特指出：治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，它发挥作用的原因是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。

二．“治理”在发展和实践中发挥中心作用的四个领域

（一）国际金融机构

自70年代开始，国际贷款机构的政策越来越多受自由市场意识的支配，顺理成章地陷入了经济主义，而早期以国家发展战略为基础，保护本地利益免受外国竞争的经济管理政策则受到强烈批评。社会民主主义的理想逐步被市场信仰所取代，人们抛弃了经济发展方向应通过政治讨论来确定的传统观点，转而认为，发达及发展中国家出现的大部分经济问题，其原因都在于由政治引导所造成的扭曲。80年代经济至上的极端观点在国际贷款机构中盛行，而且蔓延到借款国政府。而90年代的治理使国际金融机构放弃经济主义，重新考虑与经济改革议程相关的关键性社会和政治问题。

（二）市民社会

从20世纪开始，政府逐渐开始将权力从公共部门转移到私营部门，减少国家的作用，增加市民社会的尝试。在持新自由主义发展观的人看来，这种制度改革不仅是为了实现“良好管理”，而且最终将利于“民主”这一更高目标。他们认为，对自由市场宏



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观经济政策，对权力下放以及私有化的总体推动将为市民社会的自立、进取和参与开辟新天地。但这一概念的使用可能是削弱而不是巩固民主基础，例如“市民社会”的重要性将“人民”和“国家”错误地一分为二，这样只会破坏公民责任这个基本领域。

（三）冲突重建

当“市民社会”和国家都根本不存在之际，持久和残暴的冲突使社会四分五裂的时候，有效率的合法政府成为一种必需。在这种情况下，不建立国家便不可能建立“市民社会”。在冲突重建的背景下使用“治理”是很困难的，治理概念总体上涉及在国家必须的权力范围之外建立一致、参与和管理等问题，这有助于提醒重建过程中的外界参与者。但这种背景下的政府却很难采取行动。

（四）全球化

“治理”概念发挥重要作用还属于全球化和跨国组织的领域。管理意味着在社会各阶层建立权力机构，因此与作出创造性制度的跨国进程有不可分割的关系。在市场活动中，大公司和私人金融利益行使很大权力，而为了促进经济稳定和高效，就必须改革旧的制度，而对民主和人权也要不懈追求。这种在第三世界国家推进有效和民主的机构的努力，从长远来说是成功还是失败，很大程度上取决于国际社会用有效的方法解决广义的“全球治理”的能力。

三．90年代以来善治的理论和实践

由于公民社会和民间社会的日益壮大，善治的理论与实践也得以产生和发展。概括说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。它实际上还是国家的权力向社会的回归，就是一个还政于民的过程。将善治的思想直接应用于实际的机构是国际金融组织，在他们看来，要想提高援助的效益，就必须引入自由主义的市场经济，必须使国内市场自由化，消除贸易壁垒，而市场体制需要与之相对应的社会政治结构和政治状态。善治可以使金融机构从经济主义中挣脱，去思考与经济重组相关的关键性政治和社会问题。

四．元治理—“自组织的组织”

元治理涉及复杂和多元关系的管理，它不是一成不变的治理方式。它承担的是设计机构制度，提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，还能使各样的自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行为及后果相对协调。由于治理机制五花八门，因此相应地需要建立适当的宏观组织能力，处理影响深远的组织间关系而不破坏民族国家的一致性和完整性，发挥元治理的角色就非常重要。并且需要说明的是，这个元治理角色需要政府承担。作为一个制度性子系统的国家只是更广泛和复杂的社会的一部分，但它又同时承担着保证该社会机构制度完整和社会凝聚力的责任。

参考文献：



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[1]World Bank:Govermance:The World Bank’s Experience,Executive Summary,1994,p.1.

[2] For an analysis of the Cambodian case,see P.Utting ,ed ,BetweenHope and Insecurity :The Social Consequences of the Cambodian Peace Process ,Geneva, UNRISD,1994.

[3] For alternative visions of global governance,and the alliances that might sustain new forms of transnational collective action,see R.Falk,On Humane Governance :Towards a New Global Politics,Cambridge:Polity Press,1995

[4] For a useful collection of essays on this subject ,see R.Culpeper and C.Pestieau ,eds,Development and Global Governance (Ottawa:International Development Research Centre (IDRC) and the North-South Institute),1996.



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