后脱贫攻坚时代的扶贫政策限度与优化路径

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后脱贫攻坚时代的扶贫政策限度与优化路径

作者：李 宏 刘 晴 张宇恒

来源：《社会与公益》 2020年第6期



李 宏 刘 晴 张宇恒/湖南师范大学公共管理学院

基金项目：本文为国家社会学科基金重点项目“乡村振兴战略中的社会工作实践模式与理论创新研究”（19AZD021）的阶段性成果。

摘 要：自2015年实施精准扶贫以来，国家在按照“选强配优”原则不断优化扶贫干部队伍的同时，也在努力按照“科学务实”原则不断调整扶贫政策，从而促使脱贫攻坚工作取得卓著成效。2020年我国进入脱贫攻坚的决胜年，各省区近两年都在努力通过接受贫困县退出评估实现脱贫摘帽目标。笔者在参与评估工作中关注到，现阶段的扶贫政策有其“输血性”导向和内生动力激活不足的限度，因而，后脱贫攻坚时代的扶贫政策优化路径是强化对弱势群体的“稳兜底作用”和激发内生发展动力的“促发展功效”。

关键词：扶贫政策；优化路径；社会工作

贫困治理是一个全球性议题，我国从中华人民共和国成立以来就开始着力贫困治理工作。改革开放以来的40年贫困治理工作历程基本可以分为聚焦贫困县的开发式扶贫，针对绝对贫困人口的参与式扶贫以及脱贫攻坚时期的精准扶贫三种重要模式[1]。近年脱贫攻坚阶段所实施的就是以精准识别、精准施策、精准帮扶和精准脱贫为原则的精准扶贫政策。从社会政策视角而言，这种科学务实的扶贫政策有效保障了扶贫工作顺利进行和扶贫目标有效达成，为2020年农村贫困人口全部脱贫的扶贫目标实现提供了坚强的制度性保障。从笔者对广西三个贫困县的实地调研情况来看，我国脱贫攻坚阶段的扶贫政策主要聚焦于基本生活保障、产业扶持、教育扶贫、安居工程、劳动力就业创业、扶贫项目开发等目标。总体而言，这种问题解决导向和资源支持导向的扶贫政策确实取得了显著成效。从扶贫的理念和目标定位调整动态来看，其呈现了从温饱难求到扶贫瞄准、从解决温饱到自我发展、从单一主体到多方联动、从强制主导到多轮驱动等变化态势[2]。然而，我们应该注意到，现行扶贫政策存在“输血性”导向和内生动力激活不足的限度。笔者认为，在后脱贫攻坚时代，需要从以下几个方面来积极探索扶贫政策的优化路径。

一、基于“查漏补缺”原则努力发挥后脱贫攻坚时代扶贫政策的“稳兜底作用”

是否解决“两不愁三保障”突出问题，是判断贫困地区和贫困户脱贫的基本指标。由此可以看到，各地在脱贫攻坚阶段应将解决“两不愁三保障”问题作为工作目标和政策靶向。首先，从数据统计来看，国家统计局数据测算，截至2019年底全国农村贫困人口已由9 899万人减至551万人，而总体贫困发生率从2012年的10.2%降至0.6%。换言之，以“两不愁三保障”为判断标准的绝对贫困问题已经基本解决。从广西的贫困县退出评估实际情况来看，所抽取的贫困村基本都已解决了“两不愁三保障”问题，贫困发生率都基本降至国家贫困识别标准以下。比如所调研的瑶族村，在2015年贫困精准识别时其贫困发生率接近50%，到2019年底其贫困发生率已降至1%以下。其次，从入户访谈情况来看，建档立卡户和非建档立卡户基本都反映不存在“两不愁三保障”困难。比如，他们会表示“现在还有谁吃不上饭、穿不上衣的吗？”“国家政策好，基本吃穿没问题”。从政策实践来看，脱贫攻坚阶段的扶贫政策的核心作用在于解决贫困人口的生存性贫困，所扮演的政策角色是国家对贫困人口和贫困家庭的“兜底性保障”。比如，通过实施低保政策，向低保人群每月发放低保金以保障他们的基本生活。再如，实施医


保救助政策，由国家为贫困人群购买基本医疗保险、设置慢性病签约家庭医生服务制度等保障贫困人群的基本医疗服务供给以促进其健康状况改善。

从政策成效来看，兜底性政策切实起到了保障贫困人群基本生活的作用，因而对于维护社会秩序和促进社会安全有着不可忽视的价值。从调研情况来看，基层扶贫干部和镇村干部都注意到在我国脱贫攻坚目标实现之后，弱势人群受制于自身能力和条件限制在抵御风险能力上仍然十分脆弱，是最需要协助其防范返贫风险的主要人群。因而，在后脱贫攻坚时代需要进一步完善扶贫政策的“兜底”作用机制建设。其一，需要回应贫困人口结构的多样性和复杂性。从精神与物质两个维度可将贫困人口分为生产资料缺乏型、懒汉型、劳动力缺乏型、陷入型、摆脱型、多维型六类贫困人群，兜底政策对于后三类贫困人群而言就是保命工程[3]。因此，在后脱贫攻坚时代，国家仍然要针对这几类贫困边缘群体，在扶贫政策中引入生命周期和生命历程理念，为他们提供周期性乃至全过程性的政策兜底服务，防范一些弱势人群因遭受扶贫政策的排斥而陷入贫困或返贫风险中。其二，需要努力消解福利依赖心理。国家确立“脱贫不脱政策”的脱贫原则，其目标是在于确保脱贫攻坚的成效具有长期性和稳定性，实现脱贫攻坚向乡村振兴战略平稳过渡和有效衔接。然而，实践证明，这也将带来消极效应，即可能助长“争当贫困户”和“不愿脱贫”的福利依赖心理。因而，2020年以后的扶贫政策实施需要探索更具有灵活性和精准性的政策享有资格的准入与退出机制。

二、基于“乘胜追击”原则努力探索后脱贫攻坚时代扶贫政策的“促发展功效”

“无产业不兴”已经是共识，因而产业扶贫成为贫困治理的主导性措施之一。可以说，通过区域和家庭的产业带动与支持发展，已然是激活内生发展动力的主导性模式。农业农村部统计，截至2019年，全国有92%的贫困户被吸纳到特色优势产业发展中，已脱贫人口中有67%是通过产业帮扶实现脱贫[4]。这无疑展现了产业扶贫的重要性及其显著成效。与此同时，我们也应该注意到现有不少产业扶贫措施过分注重短平快效应，却忽视对贫困人口的持续性稳定增收和长期扶贫效益巩固的问题。从广西的调研中发现，在产业奖补上，一些贫困户的养殖主要满足自我供应，尚未步入产业轨道；在就业创业培训上，一些贫困户虽然接受了技能训练，但所学技能的应用实践性不高；在扶贫小额信贷上，大部分贫困户主要采取“户贷企用”以实现坐享“入股分红三年”的目标，而贷款并未真正用于产业发展。如何解决这些问题？笔者认为有以下举措值得探索。

其一，细化产业政策执行过程的动态检测与过程评估。实施产业扶贫政策的目标就在于激发贫困村与贫困户的内生动力，然而在政策实践过程中仍然存在部分产业扶贫政策的执行偏轨和目标偏离问题，一定程度上限制了产业扶贫政策的作用空间。因而后脱贫攻坚时代在实施产业扶贫政策过程中需要探索建立科学的动态检测与过程评估机制。比如，定期监控产业扶贫信贷政策是否正确实施，预防诸如部分地区2018年以前出现的“贫困户入股分红”的小额信贷现象[5]。其二，深化扶贫政策执行过程的行政减负改革。“上面千条线、底下一根针”形象地揭示了基层组织的工作状态。特别是脱贫攻坚期间的乡镇和社区基层干部长期扎根一线，服务群众。一定意义上而言，基层政府和基层扶贫干部是在一路负重前行、疲于应付，并滋生“形式主义”[6]；而这一问题的存在又影响着脱贫攻坚的有效推进。因此，必须深化基层减负改革，有效激活和提升基层行政主体的主动性和创造性，推动扶贫政策有效落实、落细。其三，合理设定长效性扶贫政策目标并建立动态评估考核机制。从调研情况来看，阶段性和短期性的评估比较繁多，一定程度上造成基层政府和基层扶贫干部在维持正常工作秩序上的困扰。比如少数驻村干部表示由于要迎接各级政府和各系统的检查、评估、督查和调研等活动，自身连续两三个月都可能需要在岗加班，既面临工作时间受挤压，又面临无法兼顾家庭照顾和个人休息的问题。因此，后脱贫攻坚时代的扶贫政策应注重长期性扶贫目标的设定，不能简单为完成上级政策指标任务而只关注短期性扶贫成效，并建立动态性和过程性考评机制，减少突击性的评估活动对基层工作的干扰。


三、基于“多元参与”原则充分发挥社会工作的“专业优势”

社会工作的服务领域十分广泛，其优势就在于其能够精准把握服务对象的需求和问题，提供富有操作性和服务性的社会服务方案。2017年民政部、财政部和国务院扶贫办联合出台了《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》，明确了社会工作在助力脱贫攻坚中的重要地位和作用。那么，在后脱贫攻坚时代应该在扶贫政策的设计、执行与评估过程中积极吸纳和发展社会工作专业优势。其一，发挥社会工作在政策评估上的专业优势。社会工作在其专业人才训练中专门设置了社会政策分析等课程，因而社会工作者具有一定的政策评估专业素养和实践能力。一方面，可以通过运用社会工作力量精准地评估贫困村和贫困户一般性的扶贫需求；另一方面，可以借助其个性化方法扫描出那些特殊扶贫对象和家庭的特殊困境，从而在扶贫政策制定过程中设计更具实用性和操作性的工作指标[7]。同时，还可以充分发挥社会工作在设计和创新“扶贫济困”项目与方案，挖掘和评估贫困人口服务需求方面的专业技能。其二，发挥社会工作的政策宣传优势。贫困对象一般都是社会的弱势群体，其中大多数因为文化水平低，知识能力有限，对国家方针政策容易理解不到位或者产生心理抵触。因此，后脱贫攻坚时代，社会工作者不仅需要通过开展政策宣传与心理疏导来促进扶贫政策更好地为民所识、为民所认、为民所喜，而且需要针对扶贫干部开展专业服务，舒缓其心理压力。此外，政策的倡导者可以将民众和基层干部的意见和建议收集起来反馈给政府部门，促进扶贫政策和工作方案的完善与创新。

参考文献：

[1]韩嘉玲，孙若梅，普红雁，等.社会发展视角下的中国农村扶贫政策改革30年[J].贵州社会科学，2009（2）：67-76.

[2]曾莉，周浩男，王寅.中国农村扶贫政策范式的变迁与未来趋势：基于305份国家层面政策文本的分析[J].天津行政学院学报，2019（4）：27-35.

[3]李莹莹，赵艳霞，尹景瑞.贫困户内生动力的深度挖掘与持续作用研究[J].华北理工大学学报（社会科学版），2018（6）：53-59.

[4]乔金亮.67%脱贫人口主要靠产业帮扶“摘穷帽”[N].经济日报，2019-09-03（4）.

[5]朱海波，聂凤英.深度贫困地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑与路径：产业发展的视角[J].南京农业大学学报（社会科学版），2020（3）：15-25.

[6]周少来.乡镇政府缘何容易陷入“形式主义泥潭”[J].人民论坛，2018（1）：22-24.

[7]张俊强.社会工作介入脱贫攻坚的优化路径解析[J].中共济南市委党校学报，2018（6）：96-99.

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