中国政策执行研究

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中国政策执行研究

作者：龚依文

来源：《检察风云》2015年第10期

城镇化和新农村建设是中国发展必须同时驱动的两艘巨轮。2005年底，新农村建设成为了一项基本国策，备受政界和学界的重视。本书的经验来自作者对皖南X区的新农村建设长达七年的跟踪观察，作者试图以政策执行的视角把握新农村建设是如何实现从国家的宏观政策具体化为地方的微观执行实践的，从而呈现出新农村建设鲜活的经验画面。

20世纪80年代之后，国内外学者开始关注中国公共政策执行的基本经验，相关冠以政策执行的研究文献大量涌现，遍及行政学、政治学、社会学、经济学等学科的学者投入了相当的关注度。从总体上看，国内外关于中国公共政策执行的研究集中体现在对三大问题的关注上，一是运用什么样的理论框架去概括和分析中国的政策执行经验，二是如何理解中国公共政策执行的分异现象，三是中国公共政策执行的执行偏差及其原因。

第一类研究试图提供理解中国公共政策执行经验的理论分析框架。依据理论模型建构的不同取向，有关中国公共政策执行的理论模型又可以分为抽象性理論模型和具体化理论模型，前者意在抓住政策执行的“神”，后者则试图提供更加具体的观察视野。在抽象性理论模型中，政治动员模型和博弈模型最为著名。许多学者都不约而同地注意到传统的理性官僚制模型似乎很难准确地描述中国的政策执行经验。鉴于改革之前30年中国政治运动的非常态实践，有学者认为政治动员模型相比官僚制模型更加适应于对中国政策执行经验的理解。政治动员模型的特质是政策执行过程并非按照循规蹈矩的官僚行政来完成，而是通过大量的动员政治来实现政策目标，比如意识形态宣传和对群众的大规模发动。

现实经验还表明，政治动员模型不仅适用于描述前30年的中国政策执行经验，而且在一定程度上也适合于现阶段的中国。比如许多学者注意到，中国虽然告别了政治运动时代，但仍然使用“运动式”的执行手段来推动政府意图的落实，这种“运动式”的执行体现了转型期政府常态执行能力相对不足的现状。

政策执行的博弈模型试图抓住政策执行过程中不同主体之间的利益博弈的本质。改革之后，中国政府层级之间、横向机构之间发生分化，地方政府和部门机构成为利益主体，造成中央政府在一些政策的执行中失去对地方政府和部门的牢固控制，转而只能在与地方政府和相关部门的博弈中推动政策的执行，政策执行的不确定性显著增加。

第二类研究关注的是中国公共政策执行中的分异现象。有关政策执行分异现象的研究主要关注的是政策执行的差异性及其形成逻辑，在这里，政策执行的分异并不等于政策执行的失败或扭曲，而是关注不同政策在执行中的差异性命运，以及同一类政策在不同地区的差异性执行。对于不同政策在执行中的差异性命运，最为著名的研究由欧博文和李连江完成。欧博文和李连江通过对中国农村公共政策的观察，发现了一种地方干部选择性执行政策的现象。由于群

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