BOT融资模式在我国环境基础设施建设中的优缺点及应用

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BOT融资模式在我国环境基础设施建设中的优缺点及应用

一、引言

在许多亚洲城市中,特别是中国的城市,城市环境基础设施的发展,如污水管网、污水处理设施以及废物管理设施不能满足城市发展的需求,从而造成了严重的城市环境污染问题,影响了亚洲国家的可持续发展。巨大的生活污水和垃圾排放对环境造成极大的污染,已对中国可持续的城市化发展形成了“瓶颈”障碍。因此,中国急需大力建设和发展城市环境基础设施。

中国城市环境基础设施建设和运营面临以下两个方面的问题:

1.快速城市化和滞后的处理设施,使中国城市生活污水和垃圾污染问题突出。 2.设施短缺和处理效果不好的主要原因是资金不足和运营效率不高。。

要解决这两个问题,必须打破政府建设政府运营的模式,充分利用社会资本,建立多元投资主体模式,实行建设与运营的产业化和市场化。

BOT是一种以私营力量发展基础设施建设的方式,在提高政府部门效率、改善公共服务的质量发挥着越来越广泛的作用,而且也是目前在国际上流行的一种方式。 二、BOT融资方式概述及优缺点 1.BOT的概念及特点

BOT是build-operate-transfer的简称,即“建设-经营-移交”投资方式,是一种国际经济合作的新形式。这一投资方式是指政府以契约方式将通常由政府部门或国内单位承担的为某重大项目进行设计、施工、融资经营和维修的责任让渡给国外投资者,该企业在负责建成此项目后,在协议期内拥有、营运、维护该项目设施,并通过收取使用费和服务费来回收投资和获得合理利润。特许权期满后则将该项目无偿转让给当地政府。BOT模式主要用于收费公路、电厂、废水处理设施等基础设施项目,BOT模式将是我国今后基础设施建设的重要方式。 2.BOT融资模式的优点与缺点

城市环境基础设施建设应用BOT模式的优点是显而易见的。

对政府而言,BOT项目最大的吸引力在于,它可以融通社会资金来建设环境基础设施,减轻政府财政压力。政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入,而是通过出让“特许经营权”,用污水和垃圾费(以及少量财政预算)分期支付给投资者。

对企业而言,由于有污水和垃圾处理费做担保,所以BOT项目具有风险低,投资回报稳定的优势。表面上,BOT项目由于民营企业介入后需要有一定的利润回报而使项目的总成本增加,加大居民和政府的负担,但另一方面,正是由于民营企业的介入,可以提高效率,降低成本。所以,与政府建设和运营的项目相比,BOT项目实际成本增加与否取决于上述两方面因素共同作用的结果。

BOT也具有一定的缺点。

政府面临的主要风险有:①当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时,可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率,加大居民和政府负担;②如果政府管制不佳,容易造成民营企业的不规范参与和竞争,甚至造成私人的垄断经营,将损害社会公平,并使得政府丧失控制权;③少数不具备资金和技术实力的环保企业,为在建设期获得巨额收入,不顾建设质量和建成后的运行状况,采用不成熟的工艺技术和设备,把设施的运营风险全部留给项目本身,实际上是留给了政府。

项目公司面临的风险主要有:①政府不讲信誉和政策不稳定,它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险;②项目设计和建设中的风险,包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动;③项目投产后的经营风险,包括项目特有技术风险和价格风险等。


3.我国环保基础设施建设发展BOT模式的优势 (1)有利于加快城市基础设施包括环保基础设施建设的步伐 (2)有利于减轻政府财政负担,促进国民经济持续稳定发展 (3)有利于改善投资结构,加快环境公用事业的制度创新 (4)有利于借鉴国外成功经验,提高环境基础设施管理水平

采用BOT方式,把私营企业的效率引入公用项目,可以极大地提高项目建设质量和加快项目建设进度。BOT方式由投资者负责项目的全部设计、施工和建设,这意味着对先进的环境保护设施和技术的取得和先进管理经验的积累。 三、我国应用BOT建设环境基础设施的劣势 1.对政府和市场的关系存在认识上的偏差

(1)受计划经济思想的束缚和对公共物品理论的片面理解,过分强调政府直接提供城市环境基础设施的作用。这一认识在中国许多城市,特别是欠发达地区普遍存在。 (2)没有全面和深入的认识清楚市场机制的实质和风险,片面夸大市场化的作用。 2.现有政策还不能满足市场化发展的需要

(1)现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见,缺乏相应的法律依据,政策的权威性和力度不够。

(2)现有政策只是框架性的指导政策,对一些关键问题如企业改制和优惠政策,既缺乏可供操作的实施办法,也没有明确地方政府实施的权限,给地方政府落实相关政策带来较大困难,往往造成有政策无作为的局面。

(3)标准体系不完善,标准和法规的关系未完全理顺,影响了标准的效力。 3.地方政府应用市场化模式的能力严重不足

(1)缺乏统一有效的环保监管体制,横向部门责权交叉多,职能配置不明晰;缺少有效机制和监督力量,宏观调控能力薄弱,对一些跨区域重大问题协调困难。缺乏环境与发展议事协商机制。

(2)有法不依、执法不严现象普遍存在。基层环保执法监管手法落后,不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题。处罚力度弱,强制手段缺乏,对环境违法行为的处罚难以到位。

四、稳步推进我国环境基础设施BOT融资模式的几点建议

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