政府与社会组织合作治理公共危机路径研究——基于网络治理理论 郭彩霞

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政府与社会组织合作治理公共危机路径研究——基于网络治

理理论 郭彩霞

摘要：风险社会背景下，合作共治既是大势所趋也是公共危机有效应对的必然选择。然而在“一案三制”的公共危机应急模式下，政府与社会组织的合作尚未形成制度性的规范，以致合作治理的目标与实际过程严重脱节。网络治理理论的引入，将潜在的外部资源与社会网络纳入公共危机治理研究范畴，试从优化合作网络结构、完善合作运作体系两方面提升合作治理绩效，实现公共危机的有效治理。 关键词：公共危机；社会组织；合作治理；网络治理 一、网络治理视角下公共危机治理的着眼点

网络治理其实质“是治理理论结合政策网络研究，用以研究主体相互关系的一种解释途径和研究方法。”[1]作为一种全新的治理模式，旨在研究政府与社会组织等众多公共行动主体在功能互补的基础上，通过缔结平等的合作结构，构建完善的运作保障机制而展开的合作。

本文研究的网络治理主体仅限定于政府与社会组织两者之间，在公共危机治理中，政府已意识到社会组织在公共危机应对中的潜能，逐渐从政府主导的局限中转向鼓励、引导社会组织的协同参与，以创造更多的公共价值。网络治理理论实际上是为社会组织在理论上谋得了一个合法的席位，并契合了政府与社会组织合作治理公共危机的实践需求。

二、网络治理视角下合作治理的困境与挑战

“结构”与“运作”是网络治理理论中，政府与社会组织合作的重要考量维度。在公共危机治理中的政府与社会组织合作存在低质化、低效化，试从结构以及运作要素出发，探析政府与社会组织出现的症结。 （一）政府与社会组织合作的结构性困境 1.合作的行政化倾向。

政府与社会组织分属于行政力量与社会力量的来源，政府与社会组织的合作实则是两种力量相互协调配合乃至博弈的过程。倘若在这一过程中，社会组织对政府的行政力量的依赖大大高于政府对社会组织的资源依赖，就出现了所谓的合作行政化。。

2.合作范围受限。

公共危机治理中社会组织发挥的实效及其参与合作的范围取决于政府对社会组织活动空间的让度程度。从历次公共危机治理的实践中，可以看出政府与社会组织合作主要集中于公益性质明显且操作性强的领域，社会组织参与合作的深度及广度受到政府压制。

3.合作方式及类型单一。

政府往往忽视各类型社会组织在合作网络中的独特优势，利用联动平台将社会组织纳入治理主体的范畴中，以行政指令部署或下达治理任务，并一味强调发挥社会组织“拾遗补缺”的作用。政府与社会组织合作关系缺乏实质的互动，极大限制了社会组织选择与政府开展合作的类型和方式，只能在政府的职能范围内谋求合作的可能。

（二）政府与社会组织合作的运作性挑战 1.信息沟通机制不健全。

公共危机的合作治理需要多种技术的支撑及维护，其中信息的整合及沟通渠道的建立是合作得以开展的重要一环。我国尚未建立全国统一的应急信息共享平


台，无法在第一时间实现救援组织信息、援助目标、灾情信息和物资调配等信息共享，政府为合作参与治理的社会组织提供的信息也十分有限[2]。 2.合作的法律制度的缺失。

在公共危机治理中，法律制度的缺失是政府与社会组织合作失效的主要原因。我国现行法规以及应急预案缺少对社会动员机制的制度性安排，就合作层面而言，两者之间的合作方式内容、权责关系、监督评估以及社会组织的利益保障等方面均没有进一步的规定，无法成为合作的行动指南。 3.维系合作的激励性动力不足。

缺乏合作的激励性机制是法律制度的不完善对应的另一个问题。在公共危机治理中，初具规模的救援组织以及能提供大量的物资捐赠类的社会组织往往得到政府以及社会的嘉奖和曝光，但由于功能定位的不同，另有部分社会组织提供的志愿活动、心理疏导、教育培训等服务是无法量化的，政府与社会容易忽视参与的差异性，鲜少关注此类社会组织。

三、网络治理视角下合作治理创新路径

（一）优化政府与社会组织和合作网络结构 1.重塑政府与社会组织的合作价值。

网络治理中以维护社会公共利益为治理主体的第一要义，并强调责任的重要性。要求政府摒弃原先大包大揽、全面干预的工作方式，积极拓展社会组织的参与能力，弱化社会组织的官办色彩，给予其应有的独立性。社会组织要不断顺应政府职能转变的趋势，以实现公共利益为合作开展的着眼点，实现公益最大化的参与价值。

2.界定政府与社会组织的功能定位。

必须承认政府在公共危机治理的主体地位。政府要充分运用所掌握的行政及资源要素，革新治理理念，将社会组织等外部资源正式纳入公共危机应急体系中，在现有的国家危机指挥调度中心下设协调社会组织应急管理委员会与应急管理信息中心，确保社会组织和基层政府的无缝对接[3]。 3.创新政府与社会组织的合作类型。

创新合作类型及合作方式是顺应公共危机治理主体多元化的新趋势。制度化合作、行政依附式合作以及雅安地震中出现的以政府主导为主的项目化合作，都为公共危机治理中的政府与社会组织合作提供了广阔的合作思路。 （二）完善政府与社会组织的合作运作体系 1.构建畅通的信息共享机制。

构建以加强信息有效沟通为目的信息共享机制，要从以下几方面着手：一是建立多主体、多层次和全覆盖的信息网络。政府与社会组织要承担在信息网络中的主体责任，政府部门应以大数据智慧城市建设为契机，加快市县级应急信息网络平台建设力度与步伐[4]。二是建立基于信息交换流程的信息沟通机制。公共危机信息的真实有效性需经历收集、处理、分析、发布等一系列环节，必须建立公共危机治理的信息传播平台，由政府组织专家以及职能部门负责人审核把关信息真实性，强化权威媒体的宣传作用。 2.加强合作治理的法制化建设。

首先，必须以立法的形式确保社会组织参与公共危机治理的合法性地位，并就公共危机治理主体在危机发生的不同阶段所必须承担的权利、义务和责任进行明确界定，形成政府与社会组织合作治理的制度性规范，保证社会组织的合作参与落到实处。其次，加快制定有关应急志愿者权益保障的相关法律，引入保险机


制，对参与救灾的社会组织及个人进行专门培训并为其购买保险，以进一步保障社会组织以及志愿者个人的人身安全，同时法律还需对社会组织的行为进行约束。 3.制定权责分配制度。

除了信息共享机制以及法律保障外，实现政府与社会组织的有效合作必须基于双方的职能以及优势，塑造技能与权力相匹配的权责分配制度[5]。具体来说，政府应加强对公共危机合作治理的顶层设计，着力于治理中的统筹规划以及总体协调，而社会组织则应主动提供多元化服务以满足灾区不同利益群体的需求。另一方面，在责任的划分层面，必须根据权责对等原则，明确政府与社会组织的责任边界。对于社会组织而言必须承担起社会责任，主动谋求与政府构建合作网络体系。

参考文献

[1]孙柏瑛，李卓青.政策网络治理：公共治理的新途径[J].中国行政管理，2008，（05）：106.

[2]刘霞，向云良.公共危机治理：一种不同的概念框架[J].新视野，2007，（05）：51.

[3]胡佳铌.网络治理视角下政府与社会组织在灾害治理中的合作机制研究[D].上海：华东政法大学，2016.

[4]汪锦军.走向合作善治：政府与非营利组织合作的条件、模式和路径[M].杭州:浙江大学出版社，2012.

[5]丁颖，王妍.多中心治理理论视角下重大突发性公共事件治理网络框架研究[J].南京工业大学学报（社会科学版），2011，（03）：50.

本文来源：https://www.wddqxz.cn/1c90ee60af51f01dc281e53a580216fc710a53fe.html