公共政策概论报告

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城市化过程中失地农民的权益损失及其保障



我国在城市化进程中，城市周围大量的农民失去了赖以生存的土地成为“边缘人”，如不妥善安置，不仅会对当前还会对今后城市化进程造成严重威胁。因此，积极探索失地农民安置的有效途径，谋求建立城市化进程中失地农民安置的长效政策和途径，无疑是摆在各地政府面前的重要任务。

一、失地农民的产生和现状：

在城市化进程中，农民失地并转变身份是必然的，也是社会发展与文明进步的表现。因此，随着我国城市化水平的不断提高，农民失地这一现象还将继续。首先，失地农民数量不断增加。随着我国城市化进程的提速，在大中城市的城乡结合部和人多地少的经济发达地区表现得尤为突出。据有关专家估计，随着我国经济的高速发展、城市化步伐的加快，征用土地规模逐步扩大，失地农民数量还将以每年200万人的速度递增。按目前我国城市化水平和经济发展速度，预计到2030年失地人口将增至1.9亿人。其次，失地农民平均生活水平较低。按现阶段主导安置方法货币补偿大多数失地农民的征地补偿费，经市、乡、村三级截留后，到了农民手中已所剩无几。如得不到其他的补偿，农户的收入自然会逐年降低。第三，失地农民就业条件较差。农民失去土地后，受自身文化程度不高、小农经济意识较深、缺乏非农劳动技能和外部就业市场竞争激烈等因素的影响，如果当地政府不采取措施，大多数失地农民在城市就业将十分困难。第四，缺乏对失地农民全方位的长期保障。目前国家没有在农村建立现代社会保障制度。土地作为农民的安身立命之本，失去土地就失去基本的生活来源，也就失去了医疗、养老、求学、发展等全方位的长期保障。 二、失地农民权益损失分析：

(一)农民所拥有的诸多权利和利益，都是附着在他们赖以安身立命的土地之上，直接或间接地与土地相关联。失去了土地也就意味着失去了他们那些与土地关联的权利和利益存在的基础和实现的条件，因而导致那些权利和利益的损害或完全流失。失地农民失去了生活保障、就业机会，失地农民失去了一项重要的财产土地。还会失去与土地相关的其他一系列权益。土地是农民集体赖以存在的物质载体，农民的诸多权利都是直接或间接地与所拥有的土地相关。如政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这种支持的机会。

（二）现有政策、法律的缺陷导致了失地农民应得的权益补偿受到侵害。当前，我国现行的征地补偿标准还是计划经济的产物，并且在实际征地过程中，农民权益得不到应有的保护，导致的直接恶果是农民的权益受到极大的损害。

(三）法定安置途径的缺陷，导致失地农民失去了再次就业机会。

(四）社会保障体制不完善、机制不健全，使失地农民丧失了基本的"国民"待遇。 三、失地农民安置途径的现状分析：

我国征用农村集体土地后，在计划经济时期是把失地农民转为国家职工，农民很欢迎。随着经济体制的改革、市场经济的深化，我国失地农民安置的主要依据是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》、2004年11月国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》和各地方政府的地方法规。安置方式主要包括一次性货币安置、重新择业安置、农业生产安置、入股分红安置和异地移民安置等。这些安置方式都有各自的特点和适应性。目前失地农民安置存在的主要问题是，全国范同内失地农民主要安置途径是货币安置，现有的其他的安置途径因本身的局限性或条件不成熟，加之农民群众的思想观念、政府的措施不到位，没有广泛施行。采用货币安置途径对失地农民来说，则意味着有限的安置补助费是他们失地后最为现实的生活、再生产和养老保障，如果将安置补助费在短时间内消费完毕，义


没有稳定的收入来源，将面临生活和养老风险，加之经济发展及社会生活水平不断提高，当失地农民步入老年，丧失劳动能力的时候，其养老问题将更加堪忧。总体来说，一次性货币安置的利用价值极小，只是解决了失地农民的短期生存问题，如不与其他方式相结合难以长期保障失地农民的基本生活。重新择业安置对于经济发达的地区来说是可行的，对于经济落后的地区来说也许就难以消化。农业生产安置虽然安稳，但只适宜于人均耕地较多的地区，且可能会延缓当地的城市化进程。入股分红安置，农民生活水平提高快，从长远来看相应风险也很高。异地安置由迁出地人民政府和移民协商，签订协议，办理有关手续，迁出地人民政府将相应的土地补偿费和安置补助费，交给安置地人民政府，统筹安排移民的生产、生活，经安置的移民不得擅自返迁。这种方式在促进资金、劳动力流动，推动社会经济文化快速发展时，也因面临较强的政策性、经济性、社会性和群众性带来的重大关系的调整，具体操作也存在困难。

四、完善失地农民安置的对策

（一）明确土地是农民神圣不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权。 （二）合理提高征地补偿标准，保证被征地农民的生活水平不因征地而降低。 （三）完善就业保障机制，妥善安排失地农民就业，保证被征地农民长远生计。

（四）完善社会保障制度，建立失地农民的基本生活保障机制，解决失地农民后顾之忧。 （五）改革征用土地的收益分配机制，加强征地补偿安金费的监管。

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