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基层民主视野下的村级财务管理
作者：姚念鹏
来源：《中外企业家·下半月》 2014年第10期
姚念鹏
（齐鲁工业大学文法学院，山东济南 250353）
摘 要：农村基层民主制度是我国人民民主的重要体现，是最广泛、最直接的民主制度，农村基层民主制度实施的好坏，直接关系和影响到农村的稳定和发展，影响到国家发展稳定的大局。而村级财务管理问题则是农村基层民主中的重要一环，是广大农民最关心的问题，因此对这一问题的处理，影响这农村基层民主的发展，关系着广大人民群众的切身利益。笔者从分析、对比现存农村财务管理的模式入手，提出一些对村级财务管理的看法和展望。
关键词：基层民主；财务管理；管理模式
中图分类号：F302.6 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）30-0069-02
我国是一个农村人口比重较高的农业大国，农村稳定和发展事关社会主义事业发展的大局，因此解决好农村问题，维护好农民的合法权益，保障好农民的民主权利，不仅是社会主义民主的重要要求，更是当前构建和谐社会和实现“中国梦”的必然要求。而村级财务的管理问题是农村基层民主发展中一个敏感和热点的问题。
一、我国村级财务管理模式的界定
对于我国村级财务管理模式的分类，学术界有不同的观点，但从本质上看，存在两种主要模式：村财村管和村财乡管。
1.村财村管的内涵
村财村管的内涵是村级资产和财务由村自治组织自己管理，独立配备财务人员，独立设置账簿，设立单独账户，实行单独核算，自我管理的模式。这种模式的突出特点就是村自治组织对村级财务拥有独立的所有权、使用权、管理权、审核权。这种模式是实行基层民主过程中较早实施的模式，现在也有很多地区实行。
2.村财乡管的内涵
村财乡管，又称村级财务双代管或村财乡监，是指在村级资金和财产所有权、使用权不变，核算主体不变，债权债务关系不变的前提下，将财务的管理权和部分审批权上交到乡镇政府的一个专门部门，由该部门对村财务进行监督。这种模式产生于20世纪90年代，兴起于农村税费改革之后。最近几年甚至出现了进化版—会计委托代理制，但“该模式是在村级财务双代管模式上发展起来的”，只是把村级财务的核算权也转移到上级政府部门了。
二、村级村务管理模式
1.合法性分析
我国《村民委员会组织法》第八条明确规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产”，这也就为村财村管模式提供了法律的保障；而村财乡管的模
式主要依托于地方性法规、规章和政府的其他规范性文件。从法律位阶上来讲，《村民委员会组织法》是高于地方性法规、规章和政府的其他规范性文件的，因此，村财村管的合法性强于村财乡管。同时，村财乡管的模式是地方性法规、规章和政府的其他规范性文件突破上位法的规定加以确立的，违反了“下位法不得同上位法相抵触”的基本原则，本身就具有一定的违法性。
2.有效性分析
评价两种模式的好坏，我们更应从实践中能否取得实效来分析，即能否真正管理好，监督好村级财务。要分析两种模式的有效性，主要从两个方面来对比，一是管理、监督的信息来源，另一个是管理、监督的动力。
一是从管理、监督的信息来源来看，乡镇政府的监管信息来源未必会比村民自己监管的来源更广、更可靠。乡镇政府作为监管方，在评价村级财务管理、运用是否合法所依据的政策、法律法规等规范信息上肯定具有先天的优势；但是作为评价村级财务管理、运用是否合理的事实信息上，乡镇政府远没有群众自身了解的更多、更全面。比如村里的传统、村里的资源拥有量，这条路该不该修，那座桥该不该架等类似关乎村民切身利益的实事，村民应该比上级政府拥有更多的话语权。乡镇政府虽然在评价村级财务的合法性上拥有一定的优势，但农村基层自治组织作为广大农村人民群众行使自我管理的平台，作为体现社会主义的基层民主的表现形式，我们更应该考虑人民的合理诉求，把村级财务管理、运用的合理性放在重要的位置。总的来说，作为监督主体的村民比乡镇监督者具有更多的监督信息，而信息又是有效监督的前提，因此村民拥有更强的监督能力，从信息的视角分析，村民自治监督的制度要比上级监督的制度好。
二是从管理、监督的动力来看，管理、监督的动力的大小，直接影响到管理、监督的效果。那么管理、监督动力是什么呢？事实上，监督的动力不会凭空而来，影响监督动力强弱的因素主要有二：第一，不监督或不当监督的压力。主要指不监督或疏于监督需要承担的责任大小。如果责任大，则其监督的动力就强，反之亦然；第二，监督行为与监督利益的关联度。主要指监督者能够分享监督利益的程度。”我们可以从这两点来分析一下两种模式监督力的强弱。乡镇政府的监督压力主要来自于自身的职责和上级政府的追责，而农民群众对村级财务的监督压力来自于对村级财务利益的分享；从监督行为与监督利益的关联度看，农村群众监督的村级财务是和他们自身利益密切相关的，村级财务运用的越合理，农民群众就能从中获取更多的利益和好处，因此，他们有更高的积极性去监督村级财务。所以从对村级财务管理、监督的动力视角分析，村民自主的监督动力远远高于乡镇政府的监督动力，原则上村民自主监督的效果也会更好。
三、我国村级财务管理制度的展望
对于应该采取什么样的村级财务管理模式，如何更好的管理村级财务和促进基层民主的发展，不应该一概而论，而应该结合不同时期、不同地区的具体实际，分时段、分步骤的进行完善。
1.从当前农村基层民主发展实际看
在农村基层民主发展水平和农村会计专业水平较低的背景下，村财乡管的模式仍会是一个主流模式，是一个可以采用并能取得一定成效的“过渡模式”。但是在运用“村财乡管”的模式过程中，我们需要特别注意处理好几个问题：一是乡镇政府和村级自治组织的关系问题，即乡镇政府要给予村委会更多的审批权，不能要求村级自治组织事无巨细都要上报，这会对村级自治组织“自我管理”的原则造成损害。二是要制定严格的规章制度，既要管好村委会的
“手”，更要管好乡镇政府自己的“手”，防止村级资金被乡镇平调、挪用或侵占现象的发生，
真正管理好村级财产。三是要做到对村级财产全面的监督，“要防止村委会为了自身利益而掩盖资金使用实情，瞒报、少报资金的状况，以及设置‘账外账’的违纪行为。”
2.从农村基层民主的长远发展看
做好村级财务管理工作的重心还是“还权于民”，发挥村民的民主监督作用和村委会的自我管理职能。这种思路就是在村财村管模式下，在原有的组织模式和监管模式上寻求完善之策，主要包括三个方面的内容：一是严格依法办事，做好村级财务公开工作，及时全面的进行财务公开，使村委会的各项工作处于阳光之下。二是要充分发挥民主理财小组的作用，使其不流于形式。当前民主理财小组缺乏实际上的监督全，主要是没有实际的财产管理权。因此，在实际运作中，可以考虑赋予民主理财小组更多的财产管理权和审批权，以确保民主理财小组有更高的权威性；同时，在民主理财小组的人员配置上要坚持民主选举和任职回避的原则，确保民主理财小组的公正性。三是要加大对村级会计的专业培训，提高村级财务人员的管理能力引导农村财务管理走向民主化和规范化。
参考文献：
[1]车元章，纂好东.当前村级财务管理的主要模式及其评价[J].财会通讯，2003（7）.
[2]王莉萍.村级财务监督问题的思考[J].法学，2002（12）.
[3]潘自强.村级财务管理的主要模式及其评价[J].农村经济，2009（2）.
（责任编辑：赵媛）
本文来源：https://www.wddqxz.cn/0b123362aa8271fe910ef12d2af90242a895ab72.html
2022-12-28
