创新乡村基层社会治理体系和治理能力现代化的构建与思考

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创新乡村基层社会治理体系和治理能力现代化的构建与思考

摘要：社会治理现代化是我国国家治理能力现代化的重要组成部分，承载着促进社会经济发展、维系社会稳定、激活社会成长活力的重要功能。基层社会治理是社会治理的最小单元，是社会治理的根基，更是社会治理的重点、难点、热点和弱点。其中，农村基层社会治理尤为突出。当前，随着国家经济转型、城镇化建设步伐的加快，乡村人口结构急剧变化，“空心村”现象凸显，乡村原子化、并进一步造成村级党组织“失位”、干部闲置浪费等现状，重构基层社会治理体系，突破基层社会治理瓶颈，对于国家治理是一个亟待解决的非常有意义的现实问题。本文拟从以合村并组为主要着力点，从加强基层村级干部队伍建设、激活乡村党组织活力、强化村民自治、提高公共服务水平等方面，对乡村基层社会治理体系和治理能力现代化进行探讨。

关键词：社会治理；基层治理；村民自治；干部建设

党的十八届三中全会首次提出“治理”一词，并决定把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。乡村基层作为社会治理的最小单元，可以看作整个国家治理现代化的一个微观折射，但其涵盖范围更为微观，对象更为具体，关注点更为现实。从目前具备较为普遍接受度的乡村基层治理理论上来说，它指通过基层政府引导、基层组织协同配合，基层民众积极参与，以维系社会秩序为核心、为发展创造安定有序，充满活力的基层社会环境而进行的活动。它既是理论，也是实践，必须立足于乡村振兴，面向具体现实问题。 一、现状与问题分析。

改革开放以来，以经济建设为中心、“先富起来”及城镇化建设等经济政策及行政主导对乡村的“汲取式整合”与城市化、工业化的影响，导致传统乡村的急剧衰落与一系列社会问题，造成乡村基层社会治理体系与治理能力现代化的一系列难题。

（一）人口结构的失衡导致乡村基层自治组织“抛荒”严重。

农民工进城务工造成青壮年人口大量流失，乡村多由老弱病残、妇女、儿童留守，户籍人口和常驻人口比例极不均衡，“空心村”现象日益凸显。以笔者所在村为例，因为精准扶贫，笔者在该村驻村帮扶了一年半。该村户籍共有600多人，长期在家生活的都是“三八六零”人员，总人数不足90人。麻雀虽小，五脏俱全。村级组织设置支部委员会、村民委员会、村务监督委员会、调解委员会、妇联等组织。由财政供养的村级服务人员有：支部书记、村主任、统计员、监委会主任、妇女主任、计生专干、村卫生员、村保健员、村级警务人员等至少9人。加上村民组长、森林防火员、保洁员，超过20人。20多个人的服务队伍给实实在在在家生活的八九十人服务，行政成本极高，资源浪费较为严重。 （二）留不住能人，建不强队伍。

传统村落自然边界“原子化”，村与村之间的距离较为遥远，无法集中管理与优化资源的配置与使用，但又不得不管，导致村级干部冗员现象严重与治理效能的低下。但是，村级干部钱少事多，没几个人愿意干也是一个矛盾。有知识、有能力、有干劲的年轻人基本外出，无法选优配强村级干部队伍。基层党组织建设薄弱，缺“建”、缺“人”、缺“学”、缺“位”、缺“钱”等现象严重，大大制约了乡村基层党组织在基层治理体系与基层组织建设中发挥作用。

（三）深化乡村基层组织建设，实现治理主体多元协作共治。

十九届四中全会《决定》指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强


和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”结合目前中国实际与乡村基层治理实践中的具体问题，在坚持党的政治领导，充分发挥执政党在统筹全局、大方向上的把控与引领作用之下，完善体制机制，加强村民自治组织建设，提升村民自治组织治理能力与公共事务管理能力，实现多元协作共治，是创新乡村基层组织建设与治理能力现代化的关键，同时也是合村并组取得实际绩效的关键。

一是推行村干部职业化。村干部轮换快、工资低，是无法将优秀人才吸引到村级干部队伍的主要因素。撤并建后，村干部任期为3年。“一年选，一年干，一年等着换”，是当时村干部面临的现状。任期延长到5年后，这个问题得到缓解。但是，轮换快、工资低，还是无法吸纳优秀人才，调动村干部干事创业积极性的关键问题。充分提高工资，大力推行村干部职业化，是解决这个问题的有效手段。合村并组后，政区数量得到减少，提高村干部工资将成为可能。以笔者所在乡镇为例，政区可以减少到一半以上，村干部数量减少后，工资可以提高80%。这样，既不会增加行政成本，由于村干部工资增加，工作积极性提高，也不会降低服务质量。

二是推进干部驻村常态化。改革开放后，在五级治理体系中，中央、省、县、乡四级衔接一直非常顺畅，上情下达、下情上报互动良好。但由于官僚主义和形式主义作风等问题的广泛存在，村级基层治理曾一度失控。搞好基层治理关键在党，关键在每一个共产党员“全心全意为人民服务”的宗旨意识的贯彻落实情况。 在毛泽东同志“把知识青年下放到农村去，接受贫下中农的再教育”思想的号召下，广大青年离开机关，离开学校，在农村这块广阔的沃土上战天斗地，既很好的锻炼了自己，也改变了祖国很多贫穷地区，加深了党与群众的血肉联系。习总书记一声令下，成千上万党的好儿女再次披甲出征，在精准扶贫的战场上与群众共克贫魔，几年时间，农村面貌焕然一新，党的号召力、凝聚力空前提升。干部驻村常态化，是解决党的声音进万家，服务群众最后一公里的有效手段。

三是干部能力提升精准化。“三农专家”，专门的思想政治工作者治理农村，服务农村是乡村振兴的迫切要求。民选的村干部不懂经济、不懂社会治理，是村干部存在的普遍问题。院校毕业的研究生博士生不懂农村，也是下派干部存在的一个普遍问题。比如现在的精准扶贫，派出的干部多，但真正能发挥作用的干部少。部分村派出的工作组，形式大于意义。培养一支了解农村，愿意深入农村，指导农村工作，实现乡村振兴的干部队伍，是当前解决这个问题的迫切要求。解决这个问题有三个途径：一是精准培训在职农村干部队伍解决一批；二是在县乡干部队伍中，培养一批愿意深入基层的干部队伍派驻农村；三是在部分大专以上院校设置乡村治理专业，专门培训一批大学生，毕业后回到农村，投入乡村振兴队伍。

二、提高乡镇级党委领导能力，提高乡镇级政府履职能力

乡村基层治理成功与否，关键在乡镇。无论从国家政治经济大格局，还是乡镇经济转型升级出发，乡镇级党委、政府都必须在其中发挥主导作用。一是要发挥乡镇级党委在统筹全局、统一规划、把控方向上的引领作用，加强对协同治理的引导；二是要提高乡镇级政府履职能力，做好脱贫攻坚易地搬迁群众与长期在外生活群众的融入新社区的工作，为合村并组顺利推行做好保障。同时，规划好现有资源，合理引入社会资金，提升服务供给能力，做好公共服务，加强公共危


机管理能力，整合社会资源，为合村并组的顺利推进及创新乡村基层社会治理体系与现代化建设，实现乡镇经济转型提供和谐、稳定、有序的环境。在干部队伍的培养和教育上，创新工作思路，坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多优秀人才，服务基层，服务农村。

乡村基层社会治理不仅是一个理论问题，也是一个实践命题。总而言之，创新乡村基层社会治理体系和治理能力现代化，必须以解决问题为导向，立足实践，同时结合国家治理体系和治理能力现代化建设、新农村改革等大政方针，以合村并组为主要抓手，发挥乡镇级党委、政府在基层治理当中的积极作用，完善体制机制、推动制度创新、搞好基层组织建设与队伍建设，实现多元主体协同治理，推动乡村基层治理体系和现代化目标的实现，最终推动经济转型，满足人民群众日益增长的物质文化需求，切实提升人民群众的获得感、安全感、幸福感。 作者简介：冉永康，男，汉族，1970-6，中共松桃县委党校，本科。

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